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收編萊蕪,山東濟南能否打造“強省會”?
2019年02月18日 11:52 來源:中國新聞周刊

  山東省這次區劃調整

  被認為有助于推動強省會戰略

  改變“大省小省會”的尷尬處境

  收編萊蕪,濟南能否打造“強省會”?

  《中國新聞周刊》記者/周群峰

  本文首發于總第887期《中國新聞周刊》

  新年伊始,存在了26年的山東省地級市萊蕪成為歷史。“萊日方長,后會蕪期”成為這座小城的流行語。

  1月9日,新華社發布消息稱,國務院批復同意山東省調整濟南市萊蕪市行政區劃,撤銷萊蕪市,將其所轄區域劃歸濟南市管轄;設立濟南市萊蕪區,以原萊蕪市萊城區的行政區域為萊蕪區的行政區域;設立濟南市鋼城區,以原萊蕪市鋼城區的行政區域為鋼城區的行政區域。

  1992年,縣級市萊蕪從泰安市劃撥出來升格為地級市,很多老萊蕪人用 “生在泰安、長在萊蕪、老在濟南”來調侃自己的經歷。

  調整之后,濟南由原來的下轄8區兩縣變為10區2縣;區劃面積由7998平方公里增為10244.33平方公里,總人口由732.12萬人升至869.75萬人。

  國家發改委城市中心總工程師、國土產業交通規劃院院長張國華告訴《中國新聞周刊》,這次合并不能淺顯地理解為濟南把萊蕪“吃了”。這次調整,如果只是兩市的面積、人口和GDP的累加,就沒有意義。合并是讓濟南對周邊城市輸出更好的服務,而不是把周邊的資源吸收過來,形成更嚴重的發展鴻溝。長時間以來,作為省會城市,濟南對周邊城市的社會、經濟引領帶動作用不足。這次合并符合濟南打造強省會的戰略。

  “并非物理性拼湊”

  1月9日上午,山東省召開全省領導干部會議,動員部署推進區劃調整工作。省委書記劉家義出席會議并講話,省委副書記、省長龔正主持并宣讀《國務院關于同意山東省調整濟南市萊蕪市行政區劃的批復》。

  為了落實此事,山東省專門成立了聯合工作組,省委常委、濟南市委書記王忠林任組長,濟南市委副書記、市長孫述濤,市委副書記蘇樹偉、原萊蕪市委副書記張宏偉任副組長。

  1月15日,濟南市編辦印發《關于調整萊蕪市紀委廉政教育中心等事業單位機構編制事項的通知》,對306個事業單位機構編制事項進行調整。

  《中國新聞周刊》從該《通知》所附的《行政區劃調整后事業單位調整情況表》中看到,這些原萊蕪市的事業單位調整后,基本都變成了以“濟南”打頭的事業單位,并明確了主管部門。比如,原萊蕪市紀委廉政教育中心調整后名稱為濟南市紀檢監察干部學校,主管部門為濟南市紀律檢查委員會監察委員會機關;原萊蕪市廣播電視臺調整后為濟南廣播電視臺魯中傳媒中心,主管部門為濟南市委宣傳部;原萊蕪市公路管理局調整后名稱為濟南市第二公路事業發展中心,主管部門為濟南市城鄉交通運輸委……

  1月16日零點,原萊蕪市萊城區政府和鋼城區牌匾,分別變更為“濟南市萊蕪區人民政府”和“濟南市鋼城區人民政府”。濟南市政府官網的區縣政府一欄新增萊蕪區、鋼城區。

  山東省宏觀經濟研究院區域經濟研究所所長高福一接受《中國新聞周刊》采訪時表示,兩市的合并不是拉郎配,更不是板塊的物理性拼湊,而是結合兩市互補性、地緣關系等多方面綜合考量的結果。

  萊蕪以知識技術、數據信息等為生產要素的新動能支撐不夠,吸引這些新要素的能力也有限,而濟南是這些生產要素的富集地帶,可以給萊蕪提供良好的支撐。“原萊蕪市區域小,調動資源的能力有限,發展的廣度和深度不足,對人才的吸引力不足,兩市合并后,有利于萊蕪的招商引資和招才引智。”

  高福一舉例稱,近些年來,萊蕪在醫藥、健康、農業、旅游、新材料等行業也有發展需要,濟南醫學、醫藥等行業比較成熟,兩市合并后,能突破區劃壁壘,更好地促進萊蕪相關新興產業的發展。

  他認為,兩市合并有利于增強濟南的綜合實力,對魯中西部地區的輻射帶動作用也會逐漸顯現,也有利于濟南、青島這兩大山東核心城市,在整個山東半島城市群的建設中,起到更顯著的提升和拉動作用。“濟南與萊蕪的合并,現在還是物理變化。今后,怎么上升為化學變化,還需要多方合作,形成新能量。”

  合并前,萊蕪是山東省面積最小、人口最少的地級市(總面積2246.33平方公里,人口137.58萬),但是礦產、能源豐富。公開資料顯示,其境內已發現煤、鐵、金、銅等42個礦種,其中鐵礦石儲量4.5億噸。主要企業有山鋼萊蕪鋼鐵(集團)總公司、中國五礦集團魯中冶金礦山總公司等, 鋼鐵一直是萊蕪的主導產業,最高占到全市經濟總量的60%以上。

  山東財經大學區域經濟研究院院長董彥嶺告訴《中國新聞周刊》,原萊蕪市面積小,沒有縣域作為腹地,行政區域過于細碎,導致其騰挪空間太小。由于經濟嚴重依賴鋼鐵產業,一旦鋼鐵出現產能過剩,經濟上就將受到沖擊,導致財政吃緊。

  原萊蕪市的經濟總量在山東省各地市排名中長期墊底,作為一個地級市,其經濟總量甚至不如同省很多區、縣(縣級市)。比如,在2018年上半年,煙臺龍口市、威海榮成市、青島黃島區、濟南歷下區等14個區、縣(縣級市)GDP均高于萊蕪(499.95億元)。

  2017年底,時任萊蕪市萊城區委書記馬保嶺出席中國能源互聯網大會時表示:“萊蕪市是山東最艱辛的城市,這幾年也經歷了轉型的痛苦,再按老路子走不下去了。”

  濟南在發展過程中也遇到一些煩惱。

  該市目前城市發展戰略是“東拓、西進、南控、北跨”。目前,東拓西進基本完成了,向北發展時,因遇到黃河阻隔,濟南市計劃至2040年,建成26條跨河橋梁隧道。

  從行政區劃上,濟南南面是泰山余脈,北依黃河。南北一山一水的地形,也使得濟南發展受限。在邁開北跨的步子后,以怎樣的方式南伸也值得思考。

  董彥嶺認為,濟南向南發展受制于南部山區要控制性發展,所以緊鄰南部山區的原萊蕪市被納入濟南發展的“大盤子”,在地緣上兩市接近,具有一體化發展的先天優勢。

  目前,山東省最新版地圖已亮相山東省各大新華書店。從地圖上看,濟南合并萊蕪以后,濟南由原來的狹長型格局變為了“人”字形。有網友稱,濟萊合并,取長補短后,濟南也終于學會了兩條腿走路。

  1月26日,濟南市發改委主任張曰良接受《齊魯晚報》采訪時表示,目前,濟南市發改委正在積極謀劃萊蕪、鋼城“兩區”發展定位,推動濟萊產業、功能無縫銜接。城市功能方面,將定位為省會副中心。

  強省會戰略

  多位受訪者稱,萊蕪并入濟南并非突發奇想。

  高福一告訴《中國新聞周刊》,兩市合并經歷了很長時間的醞釀期。2013年8月,山東省政府印發《省會城市群經濟圈發展規劃》,其中提出建設“濟萊協作區”的概念。從此,萊蕪并入濟南,開始成為山東熱議的話題。

  山東省這次區劃調整,也被認為有助推強省會戰略,改變“大省小省會”的尷尬處境。

  山東是經濟大省,GDP常年位列全國三甲。山東有三個“一”:GDP過一萬億美元,人口近一億,人均GDP超過一萬美元。在2016年中國城市GDP百強,山東有15個城市入圍,數量居全國各省首位。但其“大省小省會”特點在全國最為典型。

  公開數據顯示:2015年,河南的GDP只有山東的60%,鄭州占到全省的19.8%;安徽經濟總量只有山東的三分之一,合肥占到安徽的25.7%;武漢占全省37%、長沙占全省29%。而濟南占全省不到9.73%,差距明顯。

  2017年2月,山東兩會現場,時任山東省委常委、濟南市委書記王文濤就提到這組數據,并建議舉全省之力實施省會戰略。“山東經濟實力雄厚,但群山無峰,缺少一個帶動力強的核心城市”“濟南好,大家好;濟南強,山東強;濟南隆起,全省受益”。

  他說,作為省會,濟南面臨著尷尬的境地,北面是京津冀城市群,南面則面臨著南京、合肥這些城市的強勁壓力,西面的鄭州不久前被確定為國家中心城市。

  王文濤表示,“鄭州被確定為國家中心城市,對我們來說是個很大的刺激。我們再不奮起直追,很有可能形成中間塌陷。”

  濟南的GDP長期落后于青島,2004年后濟南還被煙臺反超,濟南在山東的“老二”位置也被搶走,山東的經濟三強長時間處于青島、煙臺、濟南的格局。

  從城市首位度分析,2017年在全國27個省會城市中,濟南的首位度僅為9.9%,成為全國唯一一個低于10%的省會。

  城市首位度是衡量一座城市中心屬性和帶動力的重要指標,其有多種計算方法,國內常用的一種方法是,以一個城市的GDP在全省的占比視為城市首位度。

  濟南與濱州、德州、聊城、泰安、淄博、萊蕪等周邊城市基本上都能一小時多車程,但是對周邊城市帶動力不足,沒有發揮好省會城市 “老大哥” 的引領作用。

  去年底,十九屆中央第一輪巡視整改進展情況陸續公布,其中稱濟南 “龍頭作用不夠”“省會作用不夠”“中心城市作用不夠”。

  2018年初,山東省委副書記、省長龔正在政府工作報告中也提出,加快實施山東半島城市群發展規劃,提高省會城市首位度,支持青島建設國家中心城市,推進淄博老工業城市和資源型城市產業轉型省級示范區建設。

  山東省宏觀經濟研究院區域經濟研究所所長高福一告訴《中國新聞周刊》,城市的發展有一個從集聚到擴散,再從集聚到擴散的過程。做大做強省會城市,能夠發揮好集聚能力,帶動周邊區域經濟發展。

  2017年1月,山東省印發《山東半島城市群發展規劃》,提出“全面對接融入國家區域發展戰略,做優做強濟南都市圈和青島都市圈,支持濟南、青島建設國家中心城市”。山東半島城市群的遠期發展目標是,“到2030年,全面建成發展活力足、一體化程度高、核心競爭力強的現代化國家級城市群”。

  關于兩市合并后,有利于濟南晉級國家中心城市的觀點,高福一稱,國家中心城市的確立為一個城市的發展提供了一個基礎,但主要還得看城市自身的吸引力,看城市在國家的區域發展戰略中和國家城鎮化發展戰略中能起到什么樣的擔當作用。“上海發展之初,長三角的很多城市也不服上海,后來上海自身發展后,很多周邊城市都主動融入。同樣的道理,濟南自身產業發展起來后,周邊城市也會自然過來對接。”

  兩市合并后,濟南在經濟總量和首位度勢必出現增幅。

  值得注意的是,在濟南合并萊蕪之前,全國已有多省通過合并縣級市、地級市、開發區等,提高了省會首位度。

  比如,2011年,安徽省撤銷地級市巢湖市,改為縣級市巢湖市,由省直轄,合肥市代管;2014年,浙江省撤銷富陽市,設立杭州市富陽區;2016年,四川省將資陽市代管的縣級簡陽市改由成都市代管;2017年,西安代管西咸新區……

  國家發改委城市中心總工程師、國土產業交通規劃院院長張國華認為,行政區劃是政府看得見的手在操作,但省會城市的龍頭引領作用,不是簡單地通過行政區劃調整就能實現的,很大程度上取決于能不能尊重市場經濟的發展規律,讓一個地區的產業、公共服務、生態環境、社會治理等發展得更好。

  濟南要想起到龍頭帶動作用,就要真正讓市場在資源配置中發揮決定性和指導性。政府要圍繞權力清單和責任清單做該做的事情,處理好生態環境、基礎設置互聯互通等。“如果實現不了公共服務、區域服務一體化,就解決不好萊蕪和濟南的協同發展問題。” 張國華說。

  他告訴《中國新聞周刊》,山東的產業以國企為主導,濟南和萊蕪的這一特點也體現得非常明顯,有這種特點的政府,一般效率相對較低。兩市合并后,如何去尊重市場規律,讓市場在資源配置上更好發揮決定性作用,實現1+1>2的目標,值得觀察與期待。

  人事問題

  1月9日,在山東全省領導干部會議上,省委書記劉家義強調把區劃調整作為鍛煉和檢驗干部的“考場”,重點提拔使用擔當作為、實績突出的干部。

  歷次區劃調整、機關撤并中的一個重要議題就是人事安排,兩市合并后,原萊蕪市領導的新的人事安排也陸續展開。

  原萊蕪市副市長武樹華出任新成立的濟南市鋼城區區委書記;原萊蕪市鋼城區區長曹殿軍任濟南市鋼城區區長;原萊蕪市萊城區區委書記馬保嶺任濟南市萊蕪區區委書記;原萊蕪市萊城區區長秦蕾任濟南市萊蕪區區長。

  值得注意的是,濟南是我國15個副省級城市之一,其下設各區縣的行政級別為副廳級。兩市合并后,萊蕪區和鋼城區也由正處級升為副廳級。武樹華雖然由原萊蕪市副市長改任區委書記,但級別仍為副廳。曹殿軍、馬保嶺、秦蕾則由正處級升為副廳級。

  其他多位原萊蕪市主要官員的新職務也陸續公布。

  1月30日,原萊蕪市政協主席張作平,當選濟南市政協副主席。

  2月1日,山東省人社廳召開干部大會,宣布原萊蕪市市委書記梅建華改任省委組織部副部長、省人力資源和社會保障廳黨組書記、廳長。

  2月2日,日照市十八屆人大常委會舉行第十七次會議,原萊蕪市副市長鄭德慶被任命為日照市人民政府副市長。

  而據威海新聞網消息,原萊蕪市委副書記張宏偉已經調任威海市委副書記。

  《南方周末》報道稱,作為此次行政區劃調整中被波及最大的一個群體,原萊蕪市各市直單位的干部將全部“劃轉”至濟南市的對口單位。有人估計,算上事業單位,此次行政區劃調整涉及的原萊蕪市干部將近萬人。濟南是否有能力“消化”,目前仍是未知數。

  合并之后,行政機關干部的對口接收工作迅速展開。

  《濟南日報》稱,1月21日上午,濟南市相關部門分別舉辦迎新會,歡迎萊蕪劃轉人員報到。

  董彥嶺告訴《中國新聞周刊》,兩市合并后,還需要處理好干部任用、社會保障等問題。“不過,這種人事上的問題,都是短期的。現在,政府精簡機構、簡政放權是大勢所趨,否則財政問題和老齡化問題等,都會給企業帶來更大壓力。所以從這方面說,合并帶來的人事問題只是陣痛,從長期來說是利好的。”

  《中國新聞周刊》2019年第5期

  聲明:刊用《中國新聞周刊》稿件務經書面授權

編輯:孫婷婷

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